Unia Europejska w 12 obiektach. Obiekt 7 – Puzzle. Wiele elementów, jeden Parlament

Jak w każdą środę publikujemy kolejny rozdział książki Unia Europejska w 12 obiektach. W dzisiejszym rozdziale dowiemy się jak zorganizowany jest Parlament Europejski i jaka jest jego rola.

Przedmiotem najlepiej odzwierciedlającym Parlament Europejski byłaby układanka. Gdyby Parlament rozłożyć na wszystkie jego składowe elementy, trudno byłoby dostrzec, jak tę wielość różnorodnych części można ponownie złożyć w spójny obraz całości. A jednak, mimo całej swojej złożoności i różnorodności, układanka Parlamentu Europejskiego działa.

Wyróżnia się jako jedyny znaczący demokratyczny, bezpośrednio wybierany parlament ponadnarodowy w historii ludzkości.

Parlament Europejski jest zasadniczym elementem demokratycznego charakteru Unii Europejskiej. Demokracja na poziomie europejskim jest niezbędna, ponieważ — za zgodą wszystkich państw członkowskich — to właśnie na tym poziomie podejmuje się obecnie wiele decyzji. Nie jest to jednak bynajmniej jedyny ważny demokratyczny element funkcjonowania Unii Europejskiej, ponieważ Rada i Rada Europejska składają się z przedstawicieli 27 państw członkowskich, którzy odpowiadają przed swoimi wyborcami.

Skład

Parlament Europejski liczy obecnie 720 członków, zwykle określanych jako „posłowie do Parlamentu Europejskiego” lub „europosłowie”, wybieranych przez obywateli 27 państw członkowskich raz na pięć lat. Ostatnie wybory odbyły się w 2024 roku. Każde państwo członkowskie stosuje w tych wyborach własny system wyborczy. Irlandia używa systemu pojedynczego głosu przechodniego, podobnie jak w wyborach krajowych.

Elektorat, choć rozproszony w 27 krajach, jest drugim co do wielkości demokratycznym elektoratem na świecie, po Indiach.

Każdemu państwu członkowskiemu przydziela się miejsca w Parlamencie na podstawie liczby ludności. Jednak sposób obliczania liczby ludności jest ważony na korzyść mniejszych państw członkowskich: im mniejsze państwo, tym mniej obywateli potrzeba do wybrania jednego europosła. Innymi słowy, im mniejsza populacja państwa, tym większy wpływ pojedynczego wyborcy na wybór członków Parlamentu Europejskiego.

Największą liczbą mandatów dysponują Niemcy – 96 posłów. Trzy najmniejsze państwa członkowskie mają po 6 mandatów. Irlandia wybiera 14 posłów, [przypis redakcji: Polska 53 posłów].

Źródło: © Parlament Europejski 2024

Grupy polityczne

Podobnie jak inne główne instytucje UE (Rada Ministrów i Komisja, zob. odpowiednio rozdziały/przedmioty 3 i 5), Parlament Europejski odzwierciedla na swój sposób równowagę między interesami europejskimi a narodowymi. Posłowie do Parlamentu Europejskiego naturalnie przywiązują wagę do interesów własnego państwa członkowskiego, którego obywatele ich wybrali i przed którym będą odpowiadać w kolejnych wyborach. Jednocześnie większość z nich, w różnym stopniu, ma świadomość, że ponosi także znaczącą odpowiedzialność za szerszy interes europejski.

Posłowie do PE mają jednak również dodatkową, niezwykle ważną afiliację —  do grup politycznych. Członkowie Parlamentu Europejskiego organizują się nie w frakcje narodowe, lecz w grupy polityczne.

Obecnie w Parlamencie działa osiem grup politycznych (a także niewielka liczba posłów niezrzeszonych). Grupy te zasadniczo odzwierciedlają różnice ideologiczne, które ścierają się także na poziomie krajowym podczas wyborów krajowych.

Główną zaletą przynależności do grupy politycznej w Parlamencie Europejskim jest to, że zwiększa ona potencjalny wpływ posła, ponieważ większości w Parlamencie w bardzo dużym stopniu zależą od porozumień negocjowanych między grupami politycznymi oraz od sposobu, w jaki głosują. Grupom przyznaje się także pewne przywileje proceduralne, wsparcie finansowe oraz wsparcie personelu.

Obecnie dwiema największymi grupami politycznymi są Europejska Partia Ludowa (EPP) oraz Postępowy Sojusz Socjalistów i Demokratów (S&D). Partie eurosceptyczne oraz partie skłaniające się ku skrajnej prawicy zwiększyły swoją reprezentację w Parlamencie w wyborach w 2024 roku. Znajduje to odzwierciedlenie w składzie grup politycznych Parlamentu. Mniej skrajni i proeuropejscy posłowie lewicy, centrum i prawicy oraz grupy polityczne, z którymi są związani, nadal w większości przypadków utrzymują jednak większość w Parlamencie Europejskim.

Legenda:

EPP – Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrześcijańscy Demokraci), S&D – Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim, Patriots for Europe – Grupa Patrioci za Europą, ECR – Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy, Grupa Renew Europe, Greens-EFA – Grupa Zielonych/Wolne Przymierze Europejskie, THE LEFT – Grupa Lewicy w Parlamencie Europejskim – GUE/NGL, ESN – Grupa Europa Suwerennych Narodów, NI – posłowie niezrzeszeni

Źródło: © Parlament Europejski 2024

Europejskie partie polityczne

Grupy polityczne w Parlamencie Europejskim w znacznym stopniu odzwierciedlają „europejskie partie polityczne”, które są zorganizowane poza Parlamentem Europejskim i ponad nim, na szerokim poziomie europejskim. Za pośrednictwem tych „europejskich partii politycznych” odbywają się regularne spotkania — poza formalnymi strukturami UE — między przedstawicielami rządów krajowych podzielających tę samą ideologię polityczną.

Na przykład szefowie państw lub rządów, których partie krajowe należą do określonej europejskiej partii politycznej, spotykają się przed każdym posiedzeniem Rady Europejskiej. Choć takie spotkania mają coraz większe znaczenie, te ideologiczne powiązania polityczne są w Radzie i Radzie Europejskiej nadal mniej istotne niż realizacja programów krajowych. W Parlamencie Europejskim jest odmiennie – przynależność do grupy politycznej jest zazwyczaj afiliacją dominującą.

Jak działa Parlament Europejski?

Parlament Europejski wybiera przewodniczącego. Przewodniczący prowadzi posiedzenia plenarne, czuwa nad przestrzeganiem regulaminu Parlamentu oraz reprezentuje Parlament w kontaktach z innymi instytucjami UE i ze światem zewnętrznym. Przewodniczącego wspiera 14 wiceprzewodniczących, którzy tworzą Prezydium Parlamentu.

Parlament powołuje kilkadziesiąt stałych komisji, z których każda zajmuje się określonym obszarem kompetencji Unii Europejskiej. Na przykład Komisja Rolnictwa zajmuje się sprawami związanymi z rolnictwem, Komisja Budżetowa — sprawy budżetowe i tak dalej. Skład każdej komisji proporcjonalnie odzwierciedla ogólny układ sił politycznych w Parlamencie między grupami politycznymi.

Komisje dysponują doświadczeniem i wiedzą ekspercką w każdym obszarze kompetencji Unii i przygotowują prace oraz ostateczne projekty rezolucji  przedkładane podczas posiedzeń plenarnych Parlamentu. Komisje wyznaczają „sprawozdawcę” do każdego istotnego sprawozdania, nad którym pracują. To właśnie „sprawozdawcy”, działając w swoich dziedzinach, kształtują znaczną część dorobku Parlamentu.

Poszczególni posłowie do PE mają znaczny potencjał wpływania na Parlament Europejski, często większy niż szeregowi posłowie w parlamentach krajowych. Mogą to robić poprzez rolę „sprawozdawców” w konkretnych sprawach, poprzez wpływ w ramach swoich grup politycznych, a czasem także dzięki osobistej pozycji na posiedzeniu plenarnym.

Przykładowo, John Hume [brytyjski i północnoirlandzki polityk – przypis redakcji], choć w trakcie swojej kadencji był jedynym posłem SDLP [Social Democratic and Labour Party, partia polityczna działająca w Irlandii Północnej, o profilu socjaldemokratycznym, reprezentującym tzw. irlandzki nacjonalizm, popierana głównie przez katolików – przypis redakcji] należał do najbardziej wpływowych członków Parlamentu Europejskiego. Pat Cox [irlandzki polityk, dziennikarz i prezenter telewizyjny, eurodeputowany w latach 1989–2004 – przypis redkacji], wybrany w 1994 roku jako niezależny poseł do PE, został później przewodniczącym Parlamentu Europejskiego. Obecna przewodnicząca pochodzi z państwa członkowskiego o najmniejszej liczbie ludności — Malty. Warto zauważyć, że eurodeputowany, który jest inteligentny, kompetentny i politycznie przenikliwy, może wywierać realny wpływ. Poseł do PE, który przedkłada wysoki profil krajowy nad pracę w Parlamencie, prawdopodobnie nie będzie miał żadnego rzeczywistego wpływu.

John Hume, choć był wówczas jedynym europosłem SDLP, należał do najbardziej wpływowych członków Parlamentu Europejskiego. Pat Cox, wybrany w 1994 roku jako niezależny poseł do PE, został później przewodniczącym Parlamentu Europejskiego. Obecna przewodnicząca pochodzi z państwa członkowskiego o najmniejszej liczbie ludności — Malty. Warto zauważyć, że eurodeputowany, który jest inteligentny, kompetentny i politycznie przenikliwy, może wywierać realny wpływ. Poseł do PE, który przedkłada wysoki profil krajowy nad pracę w Parlamencie, prawdopodobnie nie będzie miał żadnego rzeczywistego wpływu.

Siedziby Parlamentu Europejskiego

Podobnie jak inne instytucje, Parlament ma własny Sekretariat złożony ze stałych urzędników, którzy wspierają pracę komisji parlamentarnych oraz Parlamentu jako całości.

Parlament Europejski mierzy się z kłopotliwym wyzwaniem organizowania swojej pracy w trzech miastach. Jego comiesięczne posiedzenia plenarne, w których zasadniczo uczestniczą wszyscy posłowie do PE, odbywają się w Strasburgu, natomiast kilka dodatkowych posiedzeń plenarnych odbywa się w Brukseli. Komisje Parlamentu zazwyczaj obradują w Brukseli, a jego Sekretariat jest podzielony między Brukselę i Luksemburg.

Sam Parlament Europejski zabiegał o rozwiązanie tej karuzeli podróży, lecz państwa członkowskie nie zdołały rozstrzygnąć tej kwestii ze względu na trudne do przezwyciężenia wrażliwości najbardziej zainteresowanych państw członkowskich — Francji, Belgii i Luksemburga. Gdyby Unia Europejska była „przedsiębiorstwem”, jedna siedziba Parlamentu zostałaby ustalona już dawno temu. UE nie jest jednak przedsiębiorstwem, lecz delikatnym i złożonym eksperymentem, w którym należy respektować wrażliwość poszczególnych państw.

Żadna inna instytucja UE nie mierzy się z podobnym wyzwaniem geograficznym, choć Rada Ministrów, która zwykle obraduje w Brukseli, spotyka się — z podobnych powodów historycznych wrażliwości narodowych — w Luksemburgu w kwietniu, czerwcu i październiku.

Rola i wpływ Parlamentu w Unii Europejskiej

Najważniejsza rola Parlamentu Europejskiego dotyczy obszaru legislacyjnego, w którym Parlamentowi przypisano odmienne funkcje w zależności od rodzaju sprawy.

Największe uprawnienia ustawodawcze Parlament posiada w ramach procedury współdecyzji, w której działa jako współprawodawca wraz z Radą Ministrów. Po złożonych negocjacjach między tymi dwiema instytucjami, w których uczestniczy również Komisja jako inicjator aktu prawnego, zarówno Parlament, jak i Rada muszą zatwierdzić identyczny tekst przepisów, zanim stanie się on prawem obowiązującym. Procedura współdecyzji ma zastosowanie do wielu obszarów, których zakres rozszerzał się wraz z kolejnymi traktatami UE; obecnie obejmuje m.in. rynek wewnętrzny, środowisko i rolnictwo.

W obszarach, w których stosuje się procedurę konsultacji, Parlament jest jedynie proszony o wyrażenie opinii.

Procedura zgody daje Parlamentowi prawo weta wobec określonych aktów.

Parlament Europejski odgrywa również bardzo istotną rolę w negocjowaniu budżetu UE. Obecnie znajduje się na równi z Radą Ministrów  (Radą Unii Europejskiej) w corocznej procedurze budżetowej. Ponadto musi wyrazić zgodę na wieloletnie ramy finansowe, które kształtują długoterminowe planowanie budżetowe UE.

Parlament pełni także inną ważną funkcję związaną z kontrolą unijnej władzy wykonawczej, czyli Komisji Europejskiej. Na początku musi zatwierdzić kandydata Rady Europejskiej na przewodniczącego Komisji Europejskiej, a następnie na powołanie Komisji jako całości. Ma również prawo, głosując wzmocnioną większością, uchwalić wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej, zmuszając ją tym samym do ustąpienia.

Przez wiele lat Parlament Europejski wykazywał się umiejętnością i determinacją w korzystaniu z tych oraz innych kompetencji. Poszczególni kandydaci byli na przykład wycofywani między ich pierwotną nominacją a zatwierdzeniem Komisji jako całości z powodu zastrzeżeń Parlamentu Europejskiego. Chociaż Parlament nigdy nie uchwalił wotum nieufności wobec Komisji jako całości, jego bezpośrednia groźba w 1999 roku doprowadziła do ustąpienia Komisji kierowanej przez Jacques’a Santera. Groźba możliwego wotum nieufności odgrywa stale ważną rolę w strategii przewodniczących Komisji oraz w relacjach między tymi dwiema instytucjami.

Parlament Europejski może kierować pytania ustne lub pisemne do Komisji, Rady oraz przewodniczącego Rady Europejskiej. Jego rola w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej jest ograniczona, choć Parlament musi być konsultowany w niektórych kluczowych aspektach.

Parlament Europejski organizuje również dialog z parlamentami narodowymi.

Układanka wydaje się więc najwłaściwszym symbolem Parlamentu Europejskiego, który spośród wielu złożonych instytucji UE jest prawdopodobnie najbardziej złożony ze wszystkich. Mając 720 członków z 27 państw, osiem grup politycznych, kilkadziesiąt komisji oraz pracę rozproszoną pomiędzy trzy kraje, zadziwiające jest, że w ogóle funkcjonuje — a tym bardziej z taką skutecznością, która wzmacnia demokratyczny charakter Unii Europejskiej i w znacznym stopniu mobilizuje zarówno Komisję, jak i Radę do stałej czujności.

Podobnie jak w układance, różne elementy składające się na Parlament wydają się wyjątkowo „pokawałkowane”, a jednak, miesiąc po miesiącu, gdy Parlament zbiera się na posiedzeniu plenarnym, zostają połączone w sprawną i spójną całość.